在“寬帶中國”戰略的背景下，用戶駐地網的開放成為一個重要議題，對于保障業務平等接入、減少重復建設、維護用戶權益有著重要意義。在我國用戶駐地網開放的多年發展歷程中，也暴露出一些問題。本文在明確用戶駐地網概念的基礎上，梳理了我國用戶駐地網開放的歷程，并結合其中存在的問題，提出了促進用戶駐地網開放健康發展的建議。
用戶駐地網（Customer Premises Network，CPN）是整個通信網絡中最接近用戶的一段，用戶駐地網的運營模式直接影響用戶使用寬帶業務時的選擇權以及服務質量。工業和信息化部在2012年6月發布了《關于鼓勵和引導民間資本進一步進入電信業的實施意見》，其中明確將用戶駐地網業務列為向民間資本開放的八大電信領域之一。用戶駐地網的開放，對于保障通信業務平等接入、減少重復建設、促進公平競爭，都有著十分重要的意義。
目前，我國寬帶網絡的發展受到政府的高度重視，國務院及相關部委在一系列發文中都對寬帶發展作了重要部署，發改委和工信部目前聯合其他多個部委正在推動制定“寬帶中國”戰略。進一步促進用戶駐地網的開放，保證公平開放規范的競爭環境，對于“寬帶中國”戰略的實施具有重要意義。打破當前的壟斷，引入競爭，能夠賦予用戶更多的自主選擇權，促使運營商不斷提高服務效率、增加服務品種、擴大服務規模、充分利用資源和降低資費，同時為運營商掃除無法進入小區或需繳納高昂入場費的障礙，從而創造更好的寬帶發展環境，促進電信服務業不斷進行技術創新和業務創新。在開放用戶駐地網的過程中，以下問題需要特別引起注意。
第一，需要有明確有效的政策
目前，我國在用戶駐地網開放政策方面進行了多年的探索和嘗試，但都未能有效形成用戶駐地網健康發展的大環境。6月出臺的《關于鼓勵和引導民間資本進一步進入電信業的實施意見》明確將用戶駐地網向民間資本開放，用戶駐地網將從之前的試點開放向全面開放發展。在之前的政策中，大多強調了公平競爭、開放接入的原則，但缺乏有針對性的實施細則，導致政策難以落實。因此從國家層面需要繼續出臺具備可行性的配套措施和具體方案，可以先開展試點再全面推廣，同時借鑒各地已有的地方性管理規范，確保用戶駐地網開放的政策落在實處。
第二，需要有到位有力的監管措施
用戶駐地網不僅與電信行業相關，同時與規劃、建筑、物業等行業也有很大關系，因此對于用戶駐地網的監管不是一個部門可以完成的，而需要多個部門的共同努力和配合。目前在一些地方管理辦法中可以看到，對于用戶駐地網建設維護的責任界面已經進行了明確的劃分，相應地，監管工作也需要做好分工與合作，形成聯合監管的局面。在監管方面，需要有相應的具體措施和懲罰機制，對于駐地網建設和運營中的不規范行為形成有效的監督管理和處罰機制，提高惡性競爭和違法競爭的機會成本。同時努力完善和健全法律法規體系，將用戶駐地網的監管納入法制化的軌道，實現依法監管。
第三，理順利益鏈條，促進產業良性發展
用戶駐地網之所以存在種種矛盾，歸根結底還是背后利益的爭奪。在很多小區，開發商或物業除了向運營商收取入場費外，還有的提出要對用戶收益進行分成。有的地方，用戶駐地網交由第三方進行管理，同樣會向實際為用戶提供寬帶接入服務的運營商提出收入分成的要求。這種情況存在兩個方面的問題，一方面整個駐地網的網絡建設投資在整個通信網絡投資中所占的比例較低，遠不及壟斷者索要的分成比例；另一方面，根據《物權法》的規定，小區內配套的用戶駐地網設施應歸全體業主所有，開發商、物業或其他實體未經全體業主同意而利用屬于業主的資源謀取利益，在法律的角度來看是站不住腳的。當然，用戶駐地網的管道、設備間等資源的日常維護需要一定的成本，因此關鍵在于需要通過一定的機制保證用戶駐地網在運營和維護過程中各方的利益得到合理分配，避免由于壟斷帶來的利益分配矛盾。
第四，探索駐地網開放模式時，要避免形成新的壟斷
我國各省市在用戶駐地網開放方面，大膽創新，積極探索各種運營和維護模式。其中有一種模式是由政府組建第三方專業維護公司，負責用戶駐地網的招標、建設驗收和維護。這種模式下，第三方公司并不實際負責為用戶提供寬帶網絡接入服務，而只是負責管道、交接間等建筑設施的維護，政府的出發點也是希望通過主動介入以保證用戶駐地網設施對運營商的公平接入權。但這一模式也引發了新的質疑，因為這實際上又將用戶駐地網基礎設施壟斷到了一家公司手中，即使這一公司有政府背景，并且宣稱保持第三方的獨立性，但作為市場的一分子，該公司天然還是逐利的，其壟斷屬性仍是一顆定時炸彈，隨時可能爆發出新的問題。用戶駐地網開放后，可能不止存在一種模式，但無論哪一種模式，在設計時都應盡量全面地考慮可能引發的新問題，從機制上進行預防，必要的時候可以結合市場手段和行政手段。
第五，確保用戶駐地網的服務質量
用戶駐地網只是網絡中的一小部分，從我國的網絡現狀來看，早在2001年用戶駐地網開放試點后就已經具有相當數量的運營商，只是規模大小差別較大；而與用戶駐地網直接相連的接入網，主要還是中國電信和中國聯通（這次工信部在電信業向民資開放的實施意見中，也提出了開放接入網試點，但在目前市場上還主要是電信和聯通兩家）。對于用戶駐地網運營商而言，一方面對下希望發展盡可能多的用戶，一方面對上需要購買帶寬以接入到電信和聯通的網絡中。當用戶數與駐地網總的出口帶寬不匹配時，將會大大影響用戶對服務質量的感知。已有的網絡服務質量規范在應用于用戶駐地網時，也存在一些不適應的地方。在這一問題上，一方面需要協調好用戶駐地網運營商與接入網、核心網運營商的關系，建立公平的市場機制和結算方案，保障用戶駐地網運營商能以合理的價格獲得足夠大的帶寬接入到公用電信網；另一方面需要進一步研究和完善用戶駐地網的服務質量規范及測試方法，在監管上提出明確要求，并有配套的檢測方案進行支撐。
第六，用戶駐地網的開放因地制宜地采用多種模式和技術制式
在開放用戶駐地網過程中，既要關注對新建小區的開放模式，還應考慮已有住宅小區的改造方案，以及在農村地區的用戶駐地網建設，做到因地制宜，針對各種不同的場景采用適宜的開放模式。對老舊小區進行改造時，需要充分考慮基于現網條件的可實施性，避免全面改造小區內通信設施。在技術制式方面，除了目前快速發展的FTTH外，考慮到短距離情況下基于銅線的傳輸技術其傳輸帶寬也可達到50Mbit/s甚至更高，因此可以結合運營商的實際情況和小區的具體環境，在滿足用戶需求的前提下，綜合采用FTTH，FTTB，FTTC等多種技術制式。
從國外發展經驗來看，網絡開放、公平競爭是電信業發展的大方向。我國在用戶駐地網開放方面經過了多年的探索和努力，今年從政策方面又邁出了一大步。在寬帶中國的背景下，用戶駐地網開放尤其值得重視，需要從法律法規、行業監管、市場秩序、技術模式等方面著手，綜合考慮我國用戶駐地網當前存在的問題和開放后可能引發的新問題，確保用戶駐地網開放的實施效果。
