劉紀(jì)鵬 （首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)教授） 劉妍（國(guó)家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院研究員）
我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)“重發(fā)(電)輕供(電)”,造成電網(wǎng)建設(shè)投入不足,電網(wǎng)發(fā)展嚴(yán)重滯后。隨著“電荒”的出現(xiàn),政府對(duì)原“十五”規(guī)劃進(jìn)行了調(diào)整,電源投資比重加大,與此同時(shí),2004年電網(wǎng)投資占電力投資的比重卻由2002年的77%降為31%。隨著電源建設(shè)步伐的加快,電網(wǎng)規(guī)劃建設(shè)滯后和輸電能力不足的問題日益突出,加劇了電網(wǎng)與電源發(fā)展不協(xié)調(diào)的矛盾。統(tǒng)一的國(guó)家電網(wǎng)體系在實(shí)踐中是否必要？
從“九五”后期開始,直到整個(gè)“十五”期間,人們對(duì)電網(wǎng)是否需要全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的認(rèn)識(shí)并不統(tǒng)一,主要有以下兩種擔(dān)心：一是從安全性和技術(shù)性的角度質(zhì)疑全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展方向；二是認(rèn)為全國(guó)聯(lián)網(wǎng)會(huì)鞏固國(guó)家電網(wǎng)公司的壟斷體制,不利于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),也不符合電力改革的發(fā)展方向。在當(dāng)前我國(guó)電力工業(yè)發(fā)展迫切需要全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的重要時(shí)期,克服這兩種對(duì)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的偏見至關(guān)重要。
加快全國(guó)電網(wǎng)聯(lián)網(wǎng)具備理論和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)
統(tǒng)一的國(guó)家電網(wǎng)體系不僅在實(shí)踐中是必要的,而且在理論上以下述四個(gè)理論作為依托：
(一)非均衡論
我國(guó)能源分布和生產(chǎn)力發(fā)展水平、消費(fèi)水平很不均衡,決定了我們的電力結(jié)構(gòu)和供求關(guān)系上呈現(xiàn)“非均衡”性：第一,水力和煤炭資源的分布重心在西部和北部,而能源和電力需求的負(fù)荷中心是在東部和東南部。第二,我國(guó)地域遼闊,東西時(shí)差大,南北溫差大,客觀上也形成了供用電不均衡的特征,決定了不同地區(qū)用電高峰和低谷的不同。第三,我國(guó)水資源豐富,不同流域間的豐枯水季節(jié)不同,為保持均衡供電,就需要在不同的流域之間進(jìn)行水電和火電資源等調(diào)配。
認(rèn)識(shí)到我國(guó)電力資源分布和電力市場(chǎng)負(fù)荷之間的這種非均衡狀態(tài),就要求構(gòu)筑跨區(qū)聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)上的全國(guó)統(tǒng)一電力市場(chǎng),以最有效的方式利用資源,在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置,最終在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式和克服單純以各供電區(qū)各自為戰(zhàn)、擴(kuò)大電源建設(shè)來(lái)實(shí)現(xiàn)各自平衡的舊體制復(fù)歸的基礎(chǔ)上,通過(guò)大區(qū)之間的資源優(yōu)化配置和調(diào)劑來(lái)為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)的電力產(chǎn)品和服務(wù)。而“非均衡論”則是實(shí)現(xiàn)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的重要理論支點(diǎn)。
(二)大循環(huán)論
所謂大循環(huán),就是在全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的基礎(chǔ)上,讓地方政府從地方經(jīng)濟(jì)的整體格局和當(dāng)?shù)叵M(fèi)者的消費(fèi)權(quán)益出發(fā),算大賬不算小賬,獲取成本較低的電力資源,這樣做,盡管使用外地低價(jià)電會(huì)使本地區(qū)、本系統(tǒng)的電廠受損,換來(lái)的卻是整個(gè)地區(qū)工商產(chǎn)業(yè)用戶的用電成本下降,利潤(rùn)上升,這必然會(huì)使當(dāng)?shù)囟愂赵黾印?BR>
改革目前的行政審批電價(jià)體制是目前電力改革的關(guān)鍵,而電價(jià)改革的核心就是要用在尊重市場(chǎng)供求關(guān)系基礎(chǔ)上形成的競(jìng)價(jià)上網(wǎng)電價(jià)取代不合理的行政審批電價(jià)。實(shí)現(xiàn)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)就是要構(gòu)筑競(jìng)價(jià)上網(wǎng)的電力市場(chǎng)平臺(tái)。因此,在全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的基礎(chǔ)上推動(dòng)競(jìng)價(jià)上網(wǎng),使我國(guó)的電力工業(yè)體制從小循環(huán)步入大循環(huán),一方面要通過(guò)對(duì)大循環(huán)的理論深入探討和普及宣傳,通過(guò)真正的競(jìng)價(jià)上網(wǎng),破除地區(qū)分割和封鎖,讓各地方“諸侯”認(rèn)識(shí)到“從保護(hù)一點(diǎn)打擊一片”到“受益一片,補(bǔ)貼一點(diǎn)”的經(jīng)濟(jì)合理性,最終實(shí)現(xiàn)資源使用的最大效益；另一方面就是讓人們看到只有實(shí)現(xiàn)全國(guó)聯(lián)網(wǎng),構(gòu)造全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng),才能通過(guò)資源的優(yōu)化配置,競(jìng)價(jià)上網(wǎng),優(yōu)勝劣汰,通過(guò)大循環(huán)讓消費(fèi)者受益。
(三)有限競(jìng)爭(zhēng)論
建立國(guó)家統(tǒng)一輸電網(wǎng)體系的重要理論基礎(chǔ)就在于電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域是自然壟斷行業(yè),這一行業(yè)在較長(zhǎng)時(shí)期都不可能是充分競(jìng)爭(zhēng)的領(lǐng)域,即使是在配電網(wǎng)適度引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制也是有限的。有限競(jìng)爭(zhēng)論是在今后較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)國(guó)家輸電網(wǎng)和地方配電網(wǎng)統(tǒng)一建設(shè)和管理的重要理論基礎(chǔ)。簡(jiǎn)單地認(rèn)為國(guó)家電網(wǎng)公司的存在并實(shí)現(xiàn)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)就是搞大一統(tǒng)的舊體制復(fù)歸,阻礙競(jìng)爭(zhēng)的提法是缺乏理論和現(xiàn)實(shí)依據(jù)的。
(四)區(qū)域同構(gòu)論
我國(guó)行政區(qū)域的劃分是由于我國(guó)地域遼闊和地理環(huán)境的差異性決定的,同一行政區(qū)域內(nèi)不僅地理自然環(huán)境基本相似,而且經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和用電負(fù)荷能力也相對(duì)接近,這形成了電力資源分布和市場(chǎng)負(fù)荷“區(qū)域同構(gòu)”的特征,即在一定區(qū)域內(nèi),電力資源的配置基本相同,電力需求接近,相互間互濟(jì)調(diào)節(jié)的能力十分有限。
在我國(guó)現(xiàn)有的電力資源分布集中地和用電負(fù)荷中心不匹配的非均衡條件下,僅強(qiáng)調(diào)大區(qū)內(nèi)部的資源優(yōu)化配置和大區(qū)內(nèi)省與省之間的電量交換是不夠的。在全國(guó)聯(lián)網(wǎng)沒有形成的背景下,僅從打破壟斷的片面認(rèn)識(shí)出發(fā),突出大區(qū)電力管理體制,弱化國(guó)家電網(wǎng)統(tǒng)一管理體制,也是不可取的。當(dāng)前,應(yīng)該做的是建立更高一級(jí)電壓等級(jí)的全國(guó)網(wǎng)架,加快全國(guó)聯(lián)網(wǎng),以更大范圍實(shí)現(xiàn)電力資源優(yōu)化配置,把黨中央強(qiáng)調(diào)指出的科學(xué)發(fā)展觀落到實(shí)處。
完善國(guó)家電網(wǎng)的統(tǒng)一組織體制是實(shí)現(xiàn)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的保證
根據(jù)預(yù)測(cè),到2020年,我國(guó)全社會(huì)用電量將達(dá)到約4.6萬(wàn)億千瓦時(shí),需要裝機(jī)容量約10億千瓦,在2005年的基礎(chǔ)上翻一番。這就意味著,從現(xiàn)在起到2020年的15年間,我國(guó)將需要新增裝機(jī)5億千瓦以上,年均新增裝機(jī)超過(guò)3300萬(wàn)千瓦,電力需求和電源建設(shè)的市場(chǎng)空間十分巨大。同時(shí),我國(guó)電網(wǎng)面臨持續(xù)增加輸送能力,將大規(guī)模電力從發(fā)電廠安全可靠地輸送到終端用戶的艱巨任務(wù)。這一歷史使命和重任,更突出了全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的重要性。而從現(xiàn)實(shí)角度看,全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的工作重點(diǎn)是跨區(qū)聯(lián)網(wǎng),把目前大區(qū)之間的無(wú)連接變成有連接,弱連接變成強(qiáng)連接,而要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo),僅靠五個(gè)區(qū)域電網(wǎng)公司和中國(guó)南方電網(wǎng)公司是不可能的。在今后較長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi),建立并鞏固一個(gè)強(qiáng)大的國(guó)家電網(wǎng)建設(shè)和經(jīng)營(yíng)體制是實(shí)現(xiàn)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的前提。
2002年以來(lái)的電力體制改革保留并完善了國(guó)家電網(wǎng)公司體系,并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出加速推進(jìn)全國(guó)聯(lián)網(wǎng),以在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)全國(guó)電力資源優(yōu)化配置的進(jìn)程,是十分正確的。在三年來(lái)我國(guó)電力工業(yè)渡過(guò)“電荒”的實(shí)際檢驗(yàn)中,統(tǒng)一的國(guó)家電網(wǎng)公司體制發(fā)揮了重大作用：一方面,在大區(qū)之間通過(guò)電量的調(diào)劑經(jīng)受住了“電荒”在“卡脖子”時(shí)段的考驗(yàn)；另一方面,又統(tǒng)一規(guī)劃,在大區(qū)間最薄弱的環(huán)節(jié)加快了電網(wǎng)建設(shè)的速度和投資的力度,從電力體制改革和電力工業(yè)發(fā)展的兩個(gè)層面對(duì)我國(guó)在2020年前保證經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、建設(shè)和諧社會(huì)、實(shí)現(xiàn)全民奔小康的目標(biāo)打下了基礎(chǔ),拓展了空間。
在我國(guó)電力體制實(shí)現(xiàn)網(wǎng)廠分開后,統(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè)電網(wǎng),并根據(jù)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的需要改革并完善國(guó)家電網(wǎng)的統(tǒng)一組織體制,提高電力能源的安全和運(yùn)營(yíng)效率,是符合電力行業(yè)“十一五”規(guī)劃和我國(guó)十六大提出的全面建設(shè)小康社會(huì)的基本要求的。因此,建立和完善統(tǒng)一的國(guó)家電網(wǎng)體制是深化電力工業(yè)改革的必然選擇。
我們必須充分發(fā)揮社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的優(yōu)勢(shì),面對(duì)我國(guó)電力資源、市場(chǎng)和體制非均衡特點(diǎn)以及電網(wǎng)建設(shè)長(zhǎng)期落后的現(xiàn)實(shí),在全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的基礎(chǔ)上,加強(qiáng)跨區(qū)聯(lián)網(wǎng)建設(shè)、西電東送、南北互供是電力工業(yè)發(fā)展的長(zhǎng)期目標(biāo)。在強(qiáng)大的國(guó)家級(jí)電網(wǎng)基礎(chǔ)上,由國(guó)家電網(wǎng)公司作為國(guó)家級(jí)主體主要負(fù)責(zé)跨省和跨區(qū)的輸電網(wǎng)運(yùn)營(yíng),負(fù)責(zé)對(duì)大區(qū)之間電力市場(chǎng)的調(diào)配。這決定了統(tǒng)一的國(guó)家電網(wǎng)組織體制將在較長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)發(fā)揮作用,而不應(yīng)是權(quán)宜之計(jì)。
值得指出的是,國(guó)家電網(wǎng)組織體制的強(qiáng)化與電力體制改革的發(fā)展方向并不矛盾。首先,國(guó)家電網(wǎng)在建設(shè)和運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)治權(quán)的統(tǒng)一并不妨礙從電網(wǎng)建設(shè)融資和電網(wǎng)公司產(chǎn)權(quán)體制改革的要求出發(fā)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)的多元,這一點(diǎn)無(wú)論是從歐美國(guó)家電網(wǎng)公司的產(chǎn)權(quán)和治理結(jié)構(gòu)實(shí)情看,還是從輸電網(wǎng)作為自然壟斷產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)看,自然壟斷行業(yè)的治權(quán)統(tǒng)一和股份制基礎(chǔ)上上市融資導(dǎo)致的產(chǎn)權(quán)多元是可以并行不悖的。因此,在當(dāng)前的電力工業(yè)發(fā)展背景和體制改革現(xiàn)狀下,在國(guó)家電網(wǎng)公司控股的基礎(chǔ)上,適當(dāng)考慮在省和大區(qū)公司的基礎(chǔ)上探索股份制改造和上市融資是十分必要的。其次,在網(wǎng)廠分開的基礎(chǔ)上,必須進(jìn)一步對(duì)輸配分離的組織改革和技術(shù)手段的實(shí)施作出時(shí)間上的安排,充分調(diào)動(dòng)省市、大區(qū)等各方面的積極性,實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃基礎(chǔ)上的有序競(jìng)爭(zhēng)。
